“全面建设数字法治政府”的提出是对数字信息化时代的理性回应，其承载着重要的价值期待与制度要求。从政策规范与机制设计层面检视政府的现实建设动态能够理解数字政府向数字法治政府转变的缘由，明晰工具理性与价值理性之间仍然存在张力。在这一迈进过程中，政府面临着政策交杂重叠、区际建设进程差异大、数据缺乏安全性与流通性、部分行政行为程序缺省或权力行使越界等困局。在把握数字法治政府的价值期待与建设要求基础上，因循问题指引路径选择的理路，应当将整合碎片化的政策规范并优化数字资源配置，保障数据安全同时激活数据流通价值，分类型匹配行政程序，建构政府、公众与企业三者间的良性关系，守持行政法治原则作为数字法治政府建设的未来进路。
一、问题的提出
在以互联网、人工智能、大数据等为代表的技术手段驱动下，整个社会迈入了数字信息化时代。数字信息化时代重新定义了生产要素，扩展了时间与空间的维度，曾经四至明晰的物理边界在当下日渐模糊。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出“全面建设数字法治政府”，是因应时代数字化、信息化发展趋势，守持政府角色定位的重要体现。然而，囿于社会事务的繁杂性以及数字技术的运用难逃科林格里奇困境，数字法治政府的建设任重道远，这也使其成为一项重要研究课题。在理论层面，既有研究多围绕“数字政府”展开，如有学者在自动化行政议题下就政府数字化建设进行法律层面的讨论，学者鲍静则从行政管理视角讨论了政府数字治理形态并总结了过去政府数字化建设取得的成效。当然，已经有学者从合作治理视角阐述数字法治政府的建设问题，或围绕区块链技术如何赋能数字法治政府展开了讨论。相比之下，域外出现了籍由搭建模型对政府运用的数字产品进行可行性检测的研究。总体而言，相比“数字政府”及其衍生性话题，国内聚焦“数字法治政府”的制度期待与建设要求、转型缘由及面临的桎梏等的讨论还鲜少。然而，数字法治政府是为了回应政府数字化建设过程中出现的执法不规范、公众参与“离场”等社会关切，保障行政活动的展开因循法治轨道，理应获得更充分的关注。有鉴于此，本文沿如下思路展开论证：首先，分析“数字法治政府”内蕴的价值期待和建设要求。其次，回归实践，对数字信息化时代政府的建设动态予以检视，并从中归纳出政府面临的挑战或出现的偏轨现象。最后，遵循问题指引路径的思路对政府所遇困局予以分析，由此提出未来数字法治政府建设的可能进路，希冀为全面建设数字法治政府目标之实现提供裨益。
二、数字法治政府的内置期待与要求
数字法治政府内蕴着国家层面对政府治理的时代图景及价值倾向，包含了引导政府治理朝理性方向迈进的具象要求。是故，有必要根植于数字政府向数字法治政府转型的成因，析出其在理念、架构、职能方面的期待与革新要求。
（一）以科技向善作为重要价值理念
“数字时代治理任务需要新的与之配套的治理理念，以指导政府正确履行公共职能和推进自身改革”。数字信息化时代政府的一项显性特征在于依托数字技术开展各项行政事务，突出技术赋能的优势，以期参与各方都从行政效率提升中获益。应当承认，虽然技术本身具有中立性，但搭建在一定平台或产品之上的技术通过特定介质运行时，会因使用主体、运行环境等因素引发风险，即风险的存在具有实然性。正因如此，从数字政府迈向数字法治政府并非只是表述层面的转变，其突出的一项重要价值理念在于政府在运用数字技术展开治理时要引导技术向善。具体而言，技术向善作为理念与期待一方面要求政府树立风险防范意识，尽可能在技术投入的同时建构起相应的附属制度机制，避免后期难以因应各类风险。另一方面昭示着制度设计要具有一定的包容性，避免阻滞技术精进的空间，尝试以技术向善、守正创新为标尺在技术赋能与风险应对之间找到平衡。
（二）对行政组织架构予以调适
治理实践的演进引发了社会对过去治理模式的反思，推动政府组织架构趋向成熟与理性。政府作为行政机关，“为了确保每一项任务都能得到与其特性相适配的恰当圆满的解决，这些机关的结构、组成与人员便更多需要满足功能属性的要求”，即其内部会通过采用一定的组织架构来追求更佳的政府运行效能。具体而言，我国政府内部较为传统的组织架构是相对严密的“科层制”，这种层级突出、部门分化的组织结构形式有其优势，适应了一定时期的生产条件及社会监管需要。但是，这种组织架构的局限也较为明显，如因层级分明导致信息的传达单向且时滞；或者因为部门之间条块割裂使得行政事务办理分散等。
相较于过去，当前的社会交互愈发频繁且动态，主要的政务办理方式已经转向参与各方通过搭建好的政务平台来完成。过去“人-人”的行政方式正在式微，传统科层制组织架构的局限也越来越显现。假设不改变这种组织架构，放任不同级别、部门的政府竞相开发各自的政务平台，且各种平台互不联通，将造成平台重叠冗杂和资源浪费。显然，此种境况有悖于数字法治政府建设的内置要求。数字法治政府实质上也要求对过往的政府组织架构予以一定的调适，使其往相对扁平化方向发展的同时保持一定的弹性，即通过部门整合、信息共享、平台集成等具体方法使机构设置更加精简灵活。需要言明的是，政府组织架构的调整仍然需要遵循组织法定原则，不能跳出数字法治政府的“法治”限定。
（三）升级履职方式并拓展职能边界
政府运用数字技术辅助行政执法是为了提升治理效能，治理主体仍然是政府。换言之，政府数字化建设并不意味着对自身职能的克减或权力的让渡。尽管当前诸多行政事务已经借助电子政务平台在线上开展，且部分行政行为还通过自动化决策系统来完成。从外观上来看，政府人为经手的事项的确在减少，其履职范围似乎在限缩。然而，这显然只看到了政府数字化转型的表象。究其实质，政府在利用数字技术开展治理活动时，数字技术只是工具与手段，其是基于时代变化，并为满足社会对效率等的追求而对自身治理工具予以了升级与革新。
基于政务处理方式的数字化转型，政府的职能边界也需要与之拓展，这是内嵌于数字法治政府的新要求。详言之，传统的负担行政行为作为维持社会秩序的重要手段不再主要涵摄线下事务，而是需要辐射到数据安全监管、数字经济调控、公民数字能力培养等新兴领域。这些新兴领域不仅与个人隐私、市场安全等个体关切联系紧密，甚至与人权、国家安全、市场稳定等上层事项挂钩。政府传统的职能范围可能无法完全涵盖这些新兴事项，但基于政府在国家治理中的角色定位与功能发挥，其仍然需要在这些场域中履行职能。换言之，数字法治政府的职能边界需要向外延展。值得注意的是，政府职能边界的拓展并不与政府恣意介入社会事项等置，对于部分私人领域，政府仍应尊重私主体意思自治的空间。
综合以上关于数字法治政府价值期待与建设要求的分析，应当获得的一项认识是，数字法治政府期望政府治理达致数字化与法治化的耦合，“数字”彰显出“智慧”“效率”“透明”等技术能够表征的工具价值；而“法治”则意在强调政府的数字技术运用需要契合法价值与法秩序之要求，积极引导技术向善，确保自身的治理行动吻合行政机关的法律定位。
三、数字法治政府建设的动态检视
从数字政府到数字法治政府不仅关涉认识层面的深刻转变，更需发挥认识理性对实践活动的指引作用。在澄清数字法治政府价值期待与建设要求的基础上，应当对具象的数字法治政府建设样态予以检视，对其建设进程及样貌有更为立体的认知与理解。
（一）建设进程及政策规范供给样态
数字法治政府是经由国家与地方对政府数字化建设探索数年后提炼出的智慧方案，其背后有着诸多顶层设计、实践经验的支撑与反馈。从发展脉络来看，我国政府数字化转型大致经历了从电子政务（2000年-2015年）、互联网+政务（2016年-2018年）、数字政府（2019年-2021年）到数字法治政府（2021年-至今）这样一个逐渐高阶化的演进过程。这一过程中，不论是规范政策的供给，还是具体机制的设计与运作，都取得了一定的成果。
就规范供给而言，《中华人民共和国电信条例》、网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等法律、行政法规为数字法治政府建设的深入推进提供了上层建筑支持。同时，中央与地方政府相继出台了最新的政策规范来回应数字法治政府建设需要。具言之，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》作为中央层面的文件提出了数字法治政府建设的目标、任务和努力方向，为各地区因地因时开展具体行动提供了指引。譬如，2021年浙江省及时回应规划部署，印发了《关于深化数字政府建设的实施意见》，该规范围绕加快打造现代政府的价值目标对建设数字法治政府作出了指引。浙江省在出台实施意见的同时，还制定了《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》等配套文件，便利了数字法治政府建设行动的切实展开。此外，广东、江苏、江西等地也响应国家部署，更新了本地区的规范政策。与之不同的是，有部分地区在区域性的指引规范和配套规范方面并未跟进，即使有规范文本的出台，规范的实际效用亦未获得实现。应当承认的是，规范的存在及迭代并不等置于数字法治政府建设取得了成效，但数字法治政府的展开逻辑即强调运用法治规则让数字技术嵌入行政运转达致规范化与有序化，故规则的保有及迭代是实现这一目标的前提与基础。
概言之，众多地区响应数字法治政府建设号召在规范层面作出了回应。这表明数字法治政府建设成为一项全国性活动在各地渐次铺开，但不同区域在实际规范建构层面的不同动态也映射出该项建设行动的区际展开方式与进程并不一致。
（二）机制的建构及运行境况
规范及政策的出台为行动的展开提供了指引向度，但建设数字法治政府还需要借助在规范指引下建构的具体机制之运行来实现。在整体上，大部分地区乘技术赋能之风进行了一定的实践探索。譬如，浙江省的IRS数字资源系统正打造“数字大陆”。广东省正依托粤治慧等政务平台建设数字政府2.0，形成数字政府改革建设“12345+N”工作业务体系。湖南省推行的“一件事”平台完实现了跨省也能“一件事一次办”，突破了传统行政事务办理的地域封闭性。此外，部分地区依托数字技术与电子平台，对部分行政事务办理进行窗口集成，亦给社会公众带来了便利。在《数字中国发展报告（2021年）》中，浙江、广东、北京、上海等10个省（市）位列数字政府建设水平全国前10名，表明这些地区的建设成效相对显著。当然，以上机制的建构与评价更多的体现出数字法治政府在“数字”维度上的水平与成效，“法治”维度上的效能较难从中直接显现。
四、数字法治政府建设面临的挑战与困局
规范与政策的建构及实际机制的运转状况仅是观察政府数字化建设动态的两个视角，虽不全面，但仍然较为真实地反映了数字法治政府建设具有正反双重面向，映射着其未来需要破除的数项困局。
（一）政策冗杂与区域建设差异瓶颈
一直以来，政策先行是政府数字化建设的一项显性特征，这从前述对政策规范的检视中可较为直观地感知。应当承认，一方面，及时出台政策能够发挥政策的引领与宣示作用，体现数字法治政府建设任务的重要地位；但另一方面，政策具有原则与抽象、可操作性弱的缺憾。同时，不同时间、不同主体出台的政策交叠冗杂，呈现出较为碎片和散乱的境况，导致实践活动较难精准把握不同政策规范的重点。另外，相对于法律等规范而言，政策的约束力显然有限。这就意味着，各地区发布地方政策的初心是结合本地实际情况传达上层指引，但囿于政策自身的特质，单方面的政策先行很难实现原本的价值期待。简言之，过于倚赖政策先行的做法与现实需要抵牾。
此外，从各地数字平台设计与运行的实践样态来看，不同地区的政府数字化建设能力与建设水平呈梯级分布。数字中国发展报告（2021年）》通过效果评估，确定了在数字政府建设领域表现优异的10个省（市），其中只有3个省市位于中西部地区，其余全都位于沿海地区。这投射出在总体上内陆的数字政府建设进展相对缓慢，在某些方面还未能跟进。尽管不同省（市）存在建设差异较难避免，也不足为奇。但是，若将该现象稍微往深层次延伸，就会发现其与“法治”价值相悖。理由在于，区际之间的建设差异本质上表征着社会公众获得的权利保障水平不一致。譬如，浙江省的IRS数字资源系统能够让需要办理跨省业务的公众免受多次出行、多重步骤之累，甚至能够异步办理；而其他一些省份的公众在跨省业务上可能仍然要受到区域的限制。不惟如是，这种区域间的悬殊差异也不利于开展区际沟通与协作，长此以往将加剧马太效应。由是观之，政府区域建设水平的差异亦是推进数字法治政府建设时亟待纾解的难题。
（二）数据的安全性与流动性隐忧
数据是数字信息化时代发展的燃料，政府数字化建设与运行需要倚靠数据。然而，正如乌尔里希·贝克的社会风险理论指出，技术是推动人类步入风险社会的动因，也是风险社会的主要表征。囿于自身技术能力有限，政府时常选择向各种科技公司购买技术，或采用技术外包的模式来搭建政务系统或平台。这样的运行模式已经引起了诸多质疑，如马长山教授认为这种模式可能滋生权力寻租风险，王丛虎等多位学者则提出会造成对科技公司的技术依赖与数据安全风险。笔者认为，我国政府的权限及资源配置大致按层级呈倒三角形态，故基层政府等的技术自主能力的确非常有限。与之相反的是，当前的科技公司，特别是一部分头部互联网公司，其不但具有很强的技术创造能力，而且在获取与运用数据方面亦有天然的优势。因此，政府相对被动的地位确实容易引发数据安全风险，甚至造成“监管俘获”。
除此以外，数据的价值与其流通性成正比已经具备较大共识。若政府能够有效运用基于正当程序获得的数据，毫无疑问能进一步提升行政效能，缩减社会公众的参与成本。另外，政府数字化建设过程中出现的各地区、各部门不断开发新应用，导致平台冗杂重叠的情况也未契合数字法治政府要求的数据流通共享理念。简言之，数据安全与共享是达致数字法治政府建设目标过程中需要直面并予以优化的问题束。
（三）程序缺省与权力越界危机
尽管数字化、信息化驱动政府转型升级，但政府作为行政机关，其行为作出依旧需要遵循法定的行政程序，权力行使亦不能僭越边界。然而，现实与制度规范的预设并未完全吻合。同时，当前因未收到告知或未能进行申辩等程序缺省引发的行政纠纷亦不少见。程序缺省现象的出现实质上偏离了政府数字化建设内嵌的价值尺度。
五、数字法治政府建设的未来面向
在尝试理解数字法治政府承载的价值期待与建设任务前提下，从政策规范与机制运行方面对其建设动态予以了检视。在肯定部分有益探索的同时将目光聚焦在了数字法治政府建设面临的困局。因循问题导向路径选择的理路，桎梏背后也暗藏着未来数字法治政府建设的因应方向。
（一）整合政策规范与合理配置数字资源
政府数字化建设过程中自上而下形成了诸多政策规范，寄望其尽可能发挥指引效用。甚至，有些省市会在一个时间段内出台数项规范性文件。然而，从体系性视角而言，这些规范具有相对碎片与零散的局限。换言之，政策数量多并不意味着政府治理效能的实现，还可能因政策规范之间重叠交杂而影响政策适用的准确性。更为重要的是，有学者指出“这些本身都不是规范，而是对构建规范的指示”。质言之，这些工作要点、实施意见与真正的规范之间仍存在殊大差异，其外部效力有限，适用的可操作性不强。有鉴于此，并综合数字法治政府建设的长远性，各地区有必要对本区域的相关政策规范进行整合，上述浙江省设置配套规范的做法就提供了优秀参照。具言之，整合政策规范有两项要求，一是对已经存在的同题政策予以梳理，明确不同政策规范之间的差异；另一个则是为政策配套设置可操作性规范，让政策的指引从宏观走向具象，能够通过具体机制的运转来落实。
与此同时，针对区域政府建设水平差距大的难题，有必要从国家层面对数字资源的分配进行有意的调整。譬如，对数字建设能力相对弱后的地区，给予更多的技术支持与资源倾斜。另外，推动在政府数字化建设中取得显著成效的地区作为经验传播者向其他地区分享部分共通经验，激活“一地创新，各地复用”的实践经验价值。值得注意的是，政府区域建设水平的差异不仅表现在省际、市际之间，还呈现在区域内部，如各地基层政府及街道作为政府治理触角之末梢，处在社会治理最前线，但数字技术建设与运用能力明显偏弱。大部分地区的基层政府应当成为重点帮扶对象，获得更多的技术支持与数字资源分配。
（二）防范数据风险与驱动数据流通共享
引导技术向善、守正创新是数字法治政府内蕴的建设要求。因此，保障数据安全、驱动数据流通共享是数字法治政府建设需要完成的任务。政府应当围绕建构良好的数字生态对实践中显现的数据安全性与流动性隐忧进行回应。面对系统失陷风险，应当将应急机制扩展到各级政府，并在日常工作中开展系统应急与修复相关的演练。针对技术外包的政企交互模式，在短时间内完全禁止不现实亦过于激进，故可以通过制定和公布技术外包的合同范本、协议样例的形式让技术外包活动更加规范化，使双方的权利义务与责任承担走向明晰化。同时，也可以尝试在政府内部各层级设立区域技术支持来减少技术外包的采用。另外，虽然我国数据安全法、个人信息保护法等规范的面世对政府面临的数据安全问题具有一定的规制作用，但其仍然未能正面回应数据确权等问题，理论上亦未达成共识，这种规范缺位与观点林立的局面会给后期数字法治政府建设带来瓶颈。相比之下，在欧盟《欧盟基本权利宪章第8条与一般数据保护条例第1条都对个人数据保护权的基本权利地位进行了确认，让数据安全射程范围内的相关问题获得了更缜密的规范支持。因此，笔者认为，从长远来看，理论与实务界要尽早形成更大共识，完成对这些问题的解答。
数据共享是政府在规制数据安全风险基础上激活数据流通价值的重要举措。实践中不同政府部门竞相开发各种数字产品，有将开发利用活动作为政绩攀比之虞，未将数据共享事项切实推进。实际上，政府的数据共享能力虽在短时间内较难赶超科技巨头公司，但就信息半径而言，其已经具有相对优势。基于此，政府应当具有一定的“用户视角”，根据不同部门职能的关联性等，激活相关部门与层级之间的数据流通主动性，打破数据壁垒。同时，伴随着政府组织架构向相对扁平化转型，政府应当对条块割裂的架构进行调适，如发挥集成窗口的优势，让“一件事一次办”在更大范围内落到实处。
（三）守持行政程序边界与形成良性关系互构
政府数字化转型升级过程中若不断有意或无意地将行政程序搁置或架空，数字法治政府的“法治”将不彰。为了不让饱受诟病的戏剧性案件再次上演，应当根据行政行为的类型来把控行政程序省却的边界。具言之，对于羁束行政行为，可以给予政府一定的自主空间，如利用自动化决策来完成。事实上，在2017年德国联邦行政程序法修订时即在法律条文中明确了羁束行政行为方可通过自动决策系统作出。对于自由裁量行政行为，则要严格限定数字决策系统的使用，若在特定情形下需要使用也应严格遵守程序要求，避免数字技术挤占人类经验智识功能之发挥。
表1 政府行政行为程序省缺的限制及要求
面对政府数字化建设可能导致公众被动“离场”的困局，则有必要重视构建数字信息化时代政府与公众间的良性关系。申言之，数字信息化时代是一个多元共治的时代，前述政府组织架构的转型背后实质上投射出整个社会治理格局的深层次嬗变，未来的数字法治政府应当是互动型政府（参见图1）。详言之，一方面政府通过履行新兴的数字基础设施建设、数字文化营造、公民数字能力培育等职能来激发多元主体的治理积极性，另一方面公众在参与中提供反馈与评价让政府获得更为严格的外部监督。需要注意的是，企业作为特殊的社会主体，也应当与政府和公众形成良性互动，即各方在数字正义的尺度上找到利益同向，实现价值共创。如此，公众、企业、政府三方都将助力数字法治政府建设之实现。
最后，政府建设的迭代升级本质上是为了契合时代的发展脉络，提供更好的服务，生成更加理性的社会秩序。因此，作为国家行政机关的政府应当守持在法治轨道上，遵循行政法治原则，审慎行使权力，归复数字法治政府欲强调的“法治”元素。
图1 数字法治政府-互动型政府
结语
数字法治政府建设被称为新一轮的“政府革命”，其承载着引领技术向善的时代使命，并要求政府在新的环境下拓展职能边界，驱动自身组织架构的迭代升级。检视政府数字化建设的现实动态发现，“数字政府为行政法治的发展带来了动力，在消除部门割裂、促进协同治理、利用数据精准决策和执法等层面成绩斐然”，但工具理性与价值理性间仍然存在张力。政策冗杂、区域建设进程差异大，数据缺乏安全与流通性、部分行政行为程序缺省与权力行使越界等困局窒碍了数字政府迈向数字法治政府。数字法治政府意在对数字信息化时代政府治理面临的风险与非理性施以回应，寄望政府治理达致“善治”。有鉴于此，应当将整合规范与合理配置数字资源，防范数据安全与激活数据流通积极性，分类型对行政程序予以要求，建构政府、公众与企业的良性关系，守持行政法治原则作为数字法治政府建设的未来因应路径，让技术与制度都在这场革命中得到进化，希冀政府治理现代化助力国家治理体系与治理能力现代化。当然，数字法治政府作为一项系统性工程，其牵涉到的议题范围广泛，是一项未竟的讨论，日后依旧需要引导各界为其注入更多的目光。
